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Moyen Orient et Afrique

Quelle Égypte dans la nouvelle Constitution

Entrevue avec Nathalie Berard-Maugiron, Directrice de recherche (droit), Institut de recherche pour le développement (IRD) UMR 201 "Développement et Sociétés", Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne. Par Michele Brignone

Les partis politiques et les mouvements qui contestent le président Morsi considèrent que la nouvelle Constitution établit une nouvelle dictature. D’un point de vue juridique, est-ce une crainte justifiée ?

 

 

Le projet de constitution conserve les grandes lignes de la constitution de 1971 et en particulier le cadre institutionnel qu’elle avait mis en place. L’exécutif continue à être bicéphale et le président doit partager ses prérogatives avec le premier ministre. Il n’y a plus de vice-président ; en cas de vacance provisoire du pouvoir, c’est le premier ministre qui assure l’intérim. Le projet de constitution retire au président certains pouvoirs dont Moubarak avait abusé et qui avaient été un instrument de la dérive autoritaire de son pouvoir.

 

 

Tout d’abord, le nombre de mandats est désormais limité à deux, et la durée du mandat n’est plus que de quatre ans au lieu de six. On sait que grâce à la réforme constitutionnelle introduite par Sadate en 1980, qui avait supprimé la limitation du nombre de mandats instituée par la constitution de 1971, Moubarak est resté au pouvoir plus de 30 ans, et qu’il n’était pas exclu qu’il se présente pour un 6e mandat lorsqu’il a été chassé du pouvoir. Un autre instrument du renforcement de l’autoritarisme de Moubarak a été la prolongation de l’état d’urgence pendant toute la durée de sa présidence. Le projet de constitution prévoit que l’état d’urgence ne peut être déclaré qu’après consultation du gouvernement et avec l’aval des deux chambres du parlement, pour une période maximale de 6 mois, et qu’il ne peut être prolongé que par référendum. Le projet limite également la liberté de choix du premier ministre par le président. Il prévoit en effet que le président ne peut nommer un premier ministre que s’il obtient la confiance du parlement. Si son candidat est rejeté, il doit proposer pour le poste un membre du parti majoritaire. S’il est rejeté à son tour par l’assemblée, cette dernière choisit un premier ministre, qui constitue son gouvernement. Si son cabinet n’obtient pas la confiance du parlement, ce dernier est dissout.

 

 

Le président exerce son pouvoir à travers le premier ministre et le gouvernement, sauf en matière de défense, sécurité nationale et politique extérieure, qui lui sont réservés. Il doit soumettre à référendum sa décision de dissoudre la chambre des députés et en cas de refus par le peuple, il doit démissionner. Pour se présenter aux élections présidentielles, tout candidat doit obtenir le soutien d’au moins 20 parlementaires ou 20 000 citoyens. Il n’y a plus de conditions particulières pour les candidats des partis politiques. Le projet prévoit que le président Morsi terminera son mandat en cours. Quant au parlement, il reste bicaméral et la chambre haute voit ses pouvoirs renforcés.

 

 

Il est vrai toutefois que le président conserve des pouvoirs très importants, à la fois exécutifs (ex. commandant suprême des forces armées, pouvoir réglementaire, détermination de la politique générale de l’Etat, droit de dissolution du parlement, convocation d’un référendum, déclaration de guerre, nomination des fonctionnaires civils et militaires, promulgation des lois, présidence du Conseil national de défense, nomination de 10 membres du Conseil consultatif, convocation du parlement en session, etc.), législatifs (ex. initiative des lois et des amendements constitutionnels, droit de veto, pouvoir d’adopter des décrets-lois, etc.) ou judiciaires (il continue de nommer le procureur général, mais sur la base d’une liste établie par le Conseil suprême de la magistrature). Le président se voit octroyer le pouvoir de nommer les présidents des organismes de contrôle et de supervision mis en place dans différents domaines par le projet de constitution, alors que l’opposition estime que les statuts de ces organes devraient leur garantir une totale indépendance par rapport au pouvoir exécutif. Enfin, il est toujours irresponsable politiquement, même si sur le plan pénal il répond des accusations de haute trahison devant une cour formée de magistrats ayant à sa tête le président de la Haute Cour constitutionnelle.

 

 

Et quelle position est reconnue à l’armée ?

 

 

En ce qui concerne l’armée, autre sujet d’inquiétude face à des risques de dérive autoritaire, la constitution continue de soustraire son budget au contrôle du parlement, mais elle met en place un Conseil national de défense, où siègent à la fois des militaires et des civils, qui sera chargé d’examiner ce budget. Contrairement aux projets préparés par l’armée à l’époque où elle exerçait le pouvoir, aucune référence à l’éventuel rôle de garant de la légitimité constitutionnelle que pourrait jouer l’armée n’est prévue. Par contre les militaires ont réussi à introduire au tout dernier moment une disposition autorisant les civils à être traduits devant la justice militaire en cas de crime de nature à nuire aux forces armées. Enfin, la constitution prévoit que le ministre de la défense doit être un militaire.

 

 

L’article sur le rôle de la shari‛a dans la législation égyptienne, qui est resté inchangé, est explicité dans le projet par une autre disposition. En outre, on y trouve également une référence au blasphème et on y parle du devoir de consulter al-Azhar sur les questions qui concernent la loi islamique. D’un point de vue juridique, quelles pourraient être les implications éventuelles de telles dispositions ?

 

 

La décision de conserver l’article 2 de la constitution de 1971, selon lequel les principes de la shari’a islamique sont la source principale de la législation et l’islam est la religion de l’Etat, est le fruit d’un consensus général, même si les salafistes tentèrent à plusieurs reprises, en vain, de le modifier pour faire des « règles » (ahkam) de la shari‛a plutôt que de ses principes (mabadi), voir même de la shari‛a islamique elle-même, la source de la législation. Ils auraient également voulu proclamer que l’Egypte est un Etat islamique (article 1) et que la souveraineté appartient à Dieu, source de tous les pouvoirs (article 3), mais ne furent pas suivis par les autres membres de la constituante. Ils ont toutefois réussi à incorporer une nouvelle disposition, l’article 219, destiné à définir le concept de principes de la shari‛a islamique. Cet article mobilise des notions très techniques de la théologie et du droit musulman traditionnel, dont seuls quelques initiés sont en mesure de comprendre la signification exacte. Il définit les principes de la shari‛a islamique comme étant les sources scripturaires de la shari‛a (adillatiha al-kulliya), c'est-à-dire le Coran et la Sunna, les principes du ‛usul et du fiqh (al-qawa‛id al-‛usulliyya wa al-fiqhiyya), c'est-à-dire les grands principes qui se dégagent des travaux des spécialistes en science des sources du fiqh et des réponses données par les jurisconsultes, ainsi que des sources reconnues par les écoles des gens de la Tradition et de la Communauté (al-masadir al-mu‛tabara fi madha’ib ahl al-sunna wa al-jama‛a).

 

 

Si la portée précise de cette disposition est difficile à évaluer, il est clair qu’elle vise à contrecarrer l’interprétation moderniste de l’article 2 qu’avait adoptée la Haute Cour constitutionnelle. Cette dernière, en effet, avait considéré que seuls les principes absolus de la shari‛a (al-mabadi al-qat‛iyya al-thubut wa al-dalala), c’est à dire qui ont une source bien déterminée et font l’objet d’un consensus en ce qui concerne leur sens, s’imposent au législateur. Les autres principes, relatifs, sont évolutifs dans le temps et dans l’espace et le législateur dispose d’un large pouvoir d’interprétation pour les adapter à la société égyptienne contemporaine. L’article 219 impose également à l’interprète de tenir compte de tous les avis émis par les jurisconsultes du passé, alors que la Cour constitutionnelle ne s’estimait pas liée par les interprétations antérieures et procédait à son propre ijtihad. Reste à voir si le législateur et la Cour constitutionnelle se sentiront liés par cet article. Le fait qu’il adopte une définition aussi large du concept de « principes de la shari‛a » pourrait finalement préserver la liberté de l’interprète, qui pourra opérer un choix au sein de principes et de règles en vigueur au sein des différentes écoles, souvent très différentes voire même parfois contradictoires.

 

 

On y parle égalment de la nécéssité de consulter Al-Azhar sur les questions relatives à la loi islamique…

 

 

En ce qui concerne al-Azhar, le Conseil des grands ulémas doit désormais être consulté sur toutes les questions touchant à l’article 2. Mais il donne un simple avis, que les institutions concernées (parlement et cour constitutionnelle essentiellement) seront libres de suivre ou non. Signalons que les salafistes auraient voulu retirer le contentieux de l’article 2 à la Haute Cour constitutionnelle pour le confier à al-Azhar, mais cette proposition ne fut pas suivie, le sheikh d’al-Azhar lui-même s’étant opposé à une telle expansion des compétences et à une trop grande politisation de son institution.

 

 

Et comment interpréter l’art.44 qui fait explicitement référence au blasphème ?

 

 

Toute insulte et attaque envers les envoyés de Dieu est effectivement désormais interdite (de même que toute insulte envers tout être humain), et il reviendra au législateur d’en préciser le concept et de déterminer la sanction. Cet article interdisant le blasphème est clairement en contradiction avec la garantie de la liberté d’expression. De même, la liberté de conscience est inviolable, mais le droit de pratiquer son culte et de construire des lieux de culte est réservé aux seules religions du Livre (musulmans, chrétiens, juifs), privant donc les autres confessions du droit d’exercer leurs rites en public. C’était déjà le cas de fait, mais jusque là cette limitation ne résultait pas d’un texte juridique explicite.

 

 

Quelles sont les autres modifications les plus significatives par rapport à la Constitution précédente ?

 

 

Plusieurs dispositions, qui figuraient pourtant dans la constitution de 1971 mais étaient restées inaperçus jusqu’alors, ont suscité de grandes inquiétudes lorsqu’elles ont été reprises dans le projet de constitution. C’est le cas d’un article demandant à l’Etat d’assurer à la femme son égalité avec l’homme, sans préjudice des dispositions de la loi islamique. Devant les réactions de rejet des ONG féministes, la disposition fut finalement retirée. Il ne subsiste plus en matière d’égalité homme/femmes que l’affirmation du principe général de non-discrimination, qui ne fait d’ailleurs plus mention explicite de l’égalité entre les sexes. L’article 10 qui charge l’Etat d’assurer la compatibilité entre les devoirs de la femme envers sa famille et son travail, qui figurait lui-aussi dans la constitution de 1971, a soulevé également de grandes inquiétudes. Il en est de même de l’alinéa 2 du même article, repris pourtant lui-aussi de la constitution de 1971, selon lequel l’Etat veille à la sauvegarde du caractère authentique de la famille égyptienne, à sa cohésion et à sa stabilité et à la protection de ses valeurs morales.

 

Les chrétiens et les juifs se voient reconnaître le droit d’appliquer leurs lois religieuses en matière de culte ou de statut personnel et pour choisir leurs dirigeants. Ces principes étaient déjà garantis au niveau législatif mais pas constitutionnel. La Cour de cassation se voit confier le contentieux électoral pour les législatives, retirant ainsi au parlement le pouvoir de juger de la validité du mandat de ses membres.

 

 

Un certain nombre de dispositions ont été introduites dans le texte constitutionnel, pour les faire échapper à une éventuelle déclaration d’inconstitutionnalité par la Haute Cour constitutionnelle. C’est le cas de la détermination du système électoral pour les prochaines élections parlementaires : 2/3 de scrutin de liste de partis et 1/3 de scrutin individuel, ouvert à la candidature des indépendants mais aussi des partis politiques. Il s’agit du mode de scrutin qui avait été choisi pour les dernières élections parlementaires et que la Haute Cour constitutionnelle avait jugé contraire au principe de non-discrimination entre candidats (les indépendants ne pouvaient concourir que sur 1/3 des sièges et en plus ces sièges ne leur étaient pas réservés puisque les candidats des partis politiques pouvaient eux-aussi s’y présenter), entrainant la dissolution de l’Assemblée. De même, la constitution introduit un nouvel article privant pour 10 ans du droit de se présenter aux élections présidentielles et législatives les anciens cadres dirigeants du Parti national démocratique dissous. Or la Cour constitutionnelle avait jugé inconstitutionnelles des dispositions analogues introduites au niveau législatif par le parlement pour priver le maréchal Tantawi et accessoirement Ahmed Shafiq du droit de se présenter aux présidentielles, pour violation du principe de non rétroactivité des peines, établissement d’une présomption légale de culpabilité alors que les peines doivent résulter d’une condamnation judiciaire, violation du principe d’égalité devant la loi puisque la loi stigmatisait certaines fonctions de façon arbitraire et aussi parce qu’elle infligeait une peine sur la base des fonctions occupées et non en raison d’actes commis. Enfin, le projet de constitution s’attaque directement à la Cour constitutionnelle en fixant à 11 au lieu de 19 le nombre de ses membres et en décidant que seuls les membres les plus anciens conserveront leur poste.

 

 

L’article 81 semble poser une dérogation générale à tous les droits et libertés énumérées dans le texte, puisqu’il affirme qu’ils ne pourront être exercés qu’en conformité avec les principes relatifs à l’Etat et à la société qui figurent dans la première partie de la constitution, renvoyant ainsi aux articles 1 à 30 (et recouvrant donc en particulier les articles 2 et 10). On pourrait en déduire que tous les droits et liberté doivent être exercés d’une manière conforme à la shari‛a, ce qui serait effectivement une interprétation potentiellement liberticide. L’article 76 suscite également de nombreuses inquiétudes, puisqu’il prévoit qu’aucune infraction et aucune peine ne peut être établie qu’en vertu d’un texte législatif ou constitutionnel. Certains craignent que ce ne soit une référence indirecte à la shari’a, via l’article 2 de la constitution, qui autoriserait donc le juge à appliquer les châtiments corporels prévus par la shari’a. La constitution renvoie très souvent à la législation qui devra préciser l’exercice de nombreuses libertés publiques, ou décider du mode de désignation des gouverneurs, du sheikh d’al-Azhar ou des membres de la Haute Cour constitutionnelle. Enfin, Amnesty International, Human Rights Watch, l’Institut du Caire pour l’étude des droits de l’homme et d’autres ONG ont déploré l’absence de référence aux conventions internationales des droits de l’homme.

 

 

Le Président Morsi est pressé de faire approuver le texte par le biais d’un référendum. Cela suffira-t-il à donner à la constitution une légitimité qui jusqu’à présent semble lui manquer ?

 

 

Outre son contenu, c’est aussi et surtout le processus d’élaboration du projet de constitution qui a suscité inquiétude et rejet de la part d’une frange importante de la population égyptienne. Il faut dire que la constitution a été élaborée au terme d’un processus particulièrement chaotique et plein de rebondissements, en raison notamment de l’ambiguïté et du manque de précision des textes constitutionnels et législatifs dont le président Morsi a hérité du Conseil suprême des forces armées.

 

 

Une première assemblée constituante, à majorité islamiste, élue en mars 2012 par le parlement, a ainsi été déclarée inconstitutionnelle par le Conseil d’Etat en avril 2012 parce que la moitié de ses membres avait été choisie au sein du parlement. La seconde constituante, élue en juin 2012 par le parlement, comptait près de 70% d’islamistes. L’opposition l’accusa de ne pas refléter l’ensemble des forces de la nation et une dizaine d’élus refusèrent d’y siéger. Un recours en inconstitutionnalité fut déposé devant le Conseil d’Etat, qui après avoir reporté plus d’une demi-douzaine de fois l’examen du recours, décida finalement en octobre 2012 qu’il n’était pas compétent et transféra l’affaire à la Haute Cour constitutionnelle. Malgré le décret du Président Morsi du 22 novembre qui lui interdisait d’examiner ce recours, la Haute Cour constitutionnelle décida de se réunir quand même le 2 décembre pour se prononcer sur l’affaire. Mais le jour dit, des manifestants islamistes encerclèrent le siège de la Cour, empêchant les juges d’accéder à leurs bureaux. La Cour protesta en dénonçant ces pressions «psychologiques et matérielles », et décida de se mettre en grève.

 

 

Une vingtaine de membres démissionnèrent de la constituante, pour protester contre le fait que le comité de rédaction ne tenait pas compte de leurs propositions et que les projets se suivaient sans que les membres n’en soient informés. L’adoption par le président Morsi de son décret du 22 novembre entraîna le départ des derniers libéraux, en signe de protestation.

 

 

Quant au vote précipité du texte, il fut interprété comme une manœuvre politique visant à adopter le projet avant que la Cour constitutionnelle ne se prononce sur la constitutionnalité de l’assemblée constituante. Alors que le décret constitutionnel du 22 novembre avait accordé à l’assemblée un délai supplémentaire de 2 mois, le secrétaire général de la Cour annonça la veille que l’assemblée adopterait le projet de constitution le lendemain. 85 membres participèrent à la séance du 30 novembre, dont une dizaine de remplaçants qui siégèrent ce jour là pour la première fois. Au terme d’une séance marathon qui dura près de 14 heures, la constitution fut finalement adoptée à l’aube, et le président Morsi appela à tenir un référendum 2 semaines plus tard, comme l’exigeait la déclaration constitutionnelle provisoire du 30 mars 2011. De nombreuses manifestations populaires de masse se déroulèrent pendant les 2 semaines précédant le référendum, en faveur ou contre le projet de constitution. L’opposition appela à voter « non ». Le scrutin dut être réparti sur 2 jours, le nombre de juges acceptant de superviser le référendum étant insuffisant. Plusieurs ONG droits de l’homme ont critiqué de nombreuses violations commises lors du scrutin du 15 décembre et appelé à l’annulation de ses résultats, qui donnèrent une majorité d’environ 56% pour le oui.

 

 

Il est certain que tous les vices qui ont jalonné le déroulement de l’élaboration de la constitution ont contribué à priver ce texte de toute légitimité aux yeux de l’opposition. Même si elle est adoptée par référendum, cette constitution aura beaucoup de mal à jouer son rôle de texte fédérateur, reflet du consensus de la population.

 

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