Tra Costituzione e politica: il difficile riconoscimento dell’Islam in Italia

Ultimo aggiornamento: 05/05/2026 16:31:41

Alessandro Ferrari è professore ordinario all’Università degli Studi dell’Insubria, dove insegna Diritto ecclesiastico e Diritto comparato delle religioni e dirige il Centro di ricerca “Religione, Diritto ed Economia nello Spazio Mediterraneo” (REDESM). Nel 2010-2011 ha fatto parte del Comitato per l’Islam italiano e, successivamente, del Consiglio per le relazioni con l’Islam italiano, istituito presso il Ministero dell’Interno nel 2015. Questo organismo ha portato nel 2017 alla firma del Patto nazionale per un Islam italiano, sottoscritto dalle principali organizzazioni musulmane presenti nel Paese. Prendendo atto e dell’immobilismo del governo su questo dossier e della loro conseguente inoperatività, nell’ottobre del 2024 i membri del Consiglio si sono dimessi in blocco. A Ferrari abbiamo chiesto di fare il punto sulla situazione e sullo statuto giuridico dell’Islam in Italia.

Intervista a cura di Chiara Pellegrino

 

La crescente pluralità religiosa dell’Italia solleva sempre più spesso la questione del rapporto tra Stato e confessioni religiose. Com’è regolato questo rapporto e quali sono i principi fondamentali che il nostro ordinamento garantisce in materia di libertà religiosa?

In Italia il rapporto tra Stato e confessioni religiose è regolato dalla Costituzione da quattro articoli: 7, 8, 19 e 20. Centrali sono due articoli, l’articolo 19 e l’articolo 8, che si applicano a tutte le confessioni religiose (artt. 19 e 8, 1) e in particolare a quelle diverse dalla cattolica (art. 8, 2 e 3). L’articolo 19 garantisce a tutti, senza distinzione tra cittadini e non cittadini, il diritto alla libertà religiosa, oggi interpretato in senso ampio come libertà di religione, di convinzione e di coscienza. Comprende quindi tutte le facoltà essenziali del diritto di libertà religiosa, tra cui l’apertura dei luoghi di culto, la propaganda religiosa, la riunione per scopi religiosi. È un diritto garantito sia agli individui, sia alle forme associative. La Costituzione pone un solo limite espresso a questo diritto, il buon costume. La Costituzione repubblicana usciva dal periodo fascista con la preoccupazione di non ripetere nei confronti della libertà religiosa, ma non solo, quelle restrizioni che nel fascismo avevano reso difficilissima la vita delle confessioni religiose diverse da quella cattolica. Durante il fascismo, infatti, le riunioni per il culto e l’apertura dei luoghi di culto erano gravate da moltissimi provvedimenti politico-amministrativi, che la Costituzione fin da subito intendeva superare escludendo ogni riferimento esplicito all’ordine pubblico o alla sicurezza.

L’articolo 8 pone, a sua volta, tre principi base. Il primo è l’uguale libertà di tutte le confessioni religiose: la nostra Costituzione afferma che ogni confessione deve godere di una misura uguale di libertà, che può però comportare una differenza di trattamento tra le varie confessioni. Questa differenziazione è legittima a patto che non riduca o comprometta la libertà finale, che deve essere invece uguale per tutti. L’esempio classico riguarda le festività religiose. Le confessioni non hanno tutte le stesse festività e perciò non possono essere trattate tutte allo stesso modo.

Il secondo punto è l’autonomia delle confessioni religiose, cioè né lo Stato né altre autorità secolari possono intromettersi nella determinazione dei principi delle confessioni e della loro teologia, che restano nell’esclusiva disponibilità del discernimento della comunità religiosa. Anche la scelta delle modalità organizzative o dei responsabili delle comunità religiose fa parte dell’autonomia confessionale. Le confessioni religiose godono di questo spazio di libertà anche in nome del principio di laicità, cioè della distinzione tra la sfera temporale e la sfera religiosa.

Infine, il terzo comma dell’articolo 8 parla delle intese, cioè della possibilità per una confessione religiosa diversa dalla cattolica di stipulare un accordo con lo Stato che contenga lo statuto giuridico e regolamenti la vita giuridica di quella comunità di fronte alle autorità pubbliche in specie prendendo a carico le sue esigenze specifiche che possono non trovare risposta nel diritto generale di libertà religiosa. Bisogna fare però una precisazione fondamentale: il godimento del diritto di libertà religiosa, a partire dall’apertura dei luoghi di culto, non dipende dall’intesa, cioè non dipende dall’articolo 8, terzo comma. Dipende dall’articolo 19. Ugualmente, l’autonomia religiosa e l’uguale libertà tra tutte le confessioni religiose non dipendono dall’intesa: sono diritti che lo Stato si è impegnato, unilateralmente, a rispettare. 

Tuttavia, in Italia il diritto di libertà religiosa è regolato ancora in maniera frammentata e inadeguata. È frammentata perché le competenze sono divise tra lo Stato centrale e le regioni che, per esempio, sono competenti in materia di governo del territorio e, dunque, urbanistica e quindi di luoghi di culto. Inadeguata perché mancano spesso dei principi che aiutino ad armonizzare la legislazione regionale e la legislazione nazionale, o che, in via generale, garantiscano meglio – e a “tutti” – quanto promesso dalla Costituzione. La legislazione vigente in materia di libertà religiosa, quindi la legge che dovrebbe esprimere le facoltà garantite dagli articoli 19 e 8, risale agli anni 1929 e 1930 e risente della cultura giuridica di quell’epoca. Questa legge, ad esempio, subordina il riconoscimento dei cosiddetti enti di culto, cioè quegli enti dotati di una personalità giuridica autonoma e distinta rispetto ai singoli associati, a una complessa procedura che, sebbene apparentemente amministrativa, è di fatto politica. Si conclude infatti con una delibera del Consiglio dei Ministri che convalida l’intero iter, istruito dal Ministero dell’Interno con un passaggio al Consiglio di Stato, prima che un decreto del Presidente della Repubblica formalizzi ufficialmente il riconoscimento.

 

Quindi il riconoscimento come ente di culto è un prerequisito necessario per avviare la procedura volta a ottenere un’intesa con lo Stato? Come funziona questo iter?

Questo non sta scritto, in realtà, da nessuna parte. Le intese dovrebbero costituire la normativa che risponde a delle esigenze specifiche di un determinato gruppo religioso a cui la legislazione generale non riesce a dare risposta. Tuttavia, la prassi che si è affermata prevede che per poter arrivare all’intesa occorra che il gruppo sia previamente riconosciuto come ente di culto. A questo punto, però, si vede come godere della piena libertà religiosa equivalga a sottoporsi a due procedure altamente discrezionali: il previo riconoscimento giuridico come ente di culto e poi la richiesta di un’intesa, quest’ultima interpretata dalla Corte costituzionale, nel 2016, come un atto politico, e come tale totalmente rimesso alla discrezionalità politica e, dunque, insindacabile per via giurisdizionale.

 

Venendo al caso specifico dei musulmani in Italia, in che misura viene applicata questa legislazione?

I musulmani in Italia non godono pienamente né del primo livello di tutela, quello garantito dall’articolo 19, né del secondo livello, vale a dire dell’intesa ex articolo 8, terzo comma. Non godono pienamente dell’articolo 19 perché, ad eccezione dell’istituto della moschea di Roma, nessuno dei loro enti è ancora stato riconosciuto come ente di culto. La moschea di Roma ha ottenuto questo riconoscimento nel 1974, ma è un caso molto peculiare: all’epoca, il riconoscimento era motivato principalmente da esigenze di politica estera. Il nome stesso attribuito all’epoca alla moschea, quello di “istituto culturale”, serviva a evitare una sovraesposizione dell’identità religiosa. Col tempo, la moschea di Roma ha modificato i propri statuti e nel 2019 ha ottenuto un parere positivo dal Consiglio di Stato per una nuova configurazione e un nuovo nome. Questo cambiamento però deve ancora essere convalidato dal Consiglio dei Ministri. Va anche sottolineato che la moschea di Roma è molto localizzata nella capitale e non è alla base di una rete di moschee sul territorio, legate maggiormente ad altre associazioni. Le associazioni territorialmente più sviluppate, come l’UCOII, la COREIS e la Confederazione Islamica Italiana (CII), non hanno ancora ottenuto il riconoscimento. La COREIS e l’UCOII hanno presentato domanda di riconoscimento. L’istruttoria ha avuto esito positivo per entrambe, sia presso il Ministero dell’Interno sia presso il Consiglio di Stato, ma non è ancora approdata al Consiglio dei Ministri. In questo contesto, è molto importante la tempistica. Lasciare nel cassetto iter conclusi positivamente dagli organismi più tecnici (Ministero e Consiglio di Stato) non fa ben sperare. La COREIS, per esempio, aveva già superato positivamente un’istruttoria la cui mancata conclusione politica aveva costretto questa associazione a ripartire da zero.

 

Lei ha specificato prima che la possibilità di costruire dei luoghi di culto non è subordinata al raggiungimento dell’intesa. Nel dibattito pubblico, tuttavia, si sta facendo strada l’argomento per cui non si possono fare concessioni ai musulmani finché questi non avranno firmato un’intesa con lo Stato… Qual è la situazione a livello pratico?

Esatto, per l’apertura di luoghi di culto sul territorio non è necessario né aver firmato un’intesa né essere riconosciuti come ente di culto, perché qui si entra nel cuore del diritto alla libertà religiosa, nel suo elemento essenziale, caratterizzante, come ha più volte ricordato la Corte costituzionale. È l’incrocio tra la legislazione regionale e i provvedimenti comunali di pianificazione territoriale, in assenza di principi generali inequivoci dettati dal legislatore nazionale, che produce spesso dei cortocircuiti che pregiudicano la possibilità per queste comunità di aprire moschee e centri di preghiera. Le comunità finiscono quindi per nascondere i luoghi di culto dietro ad associazioni con altre finalità, alimentando tutte le polemiche sul mimetismo. Ci si dimentica però che questo mimetismo è spesso la conseguenza diretta dell’impossibilità di ottenere spazi in cui pregare in maniera trasparente e legale, perché i permessi non vengono dati. In realtà, non si dovrebbe nemmeno parlare di “permessi”, perché la possibilità di disporre di un luogo di culto è un diritto che la Costituzione garantisce a tutti e, dunque, ovviamente, anche ai musulmani. La normativa comunale, invece, è, in genere, restia alla destinazione di locali a finalità religiose, specie quando avverte che tale destinazione riguarda nuove presenze religiose. La Corte costituzionale è intervenuta più volte, soprattutto per favorire l’apertura di piccoli luoghi di preghiera, sottolineando che gli oneri richiesti per i grandi centri potrebbero essere alleggeriti per le realtà più piccole. Nonostante ciò, la situazione resta difficile. Su questo tema c’è poca sensibilità, con conseguenze evidenti per la dignità personale dei fedeli, molti dei quali sono già cittadini italiani e si trovano a pregare in condizioni poco dignitose. Si dilapida un immenso capitale sociale, si favoriscono chiusure e ripiegamenti, si perde l’occasione per la costruzione di una cittadinanza condivisa e più sicura (si dimentica che la sicurezza è tale solo quando è una sicurezza integrata, che include e non esclude i diritti). Naturalmente la normativa comunale è il riflesso di legislazioni regionali molto restrittive che talvolta richiedono oneri e requisiti impropri o forme di riconoscimento che in realtà non sarebbero necessari o legittimi. In generale, per la nuova edilizia religiosa non sono tempi facili, non solo per i musulmani, ma per tutte le comunità religiose.

 

È legittimo svolgere la preghiera in un centro culturale o ci sono vincoli giuridici che ne limitano l’uso come luogo di culto?

In realtà, la preghiera all’interno di un centro culturale non è di per sé illegittima. La violazione delle norme si verifica, ad esempio, quando il numero di fedeli presenti dovesse superare le capacità della struttura, creando problemi di sicurezza, parcheggio o gestione degli spazi. La questione è molto delicata, perché vietare genericamente la preghiera in un centro culturale significherebbe una discriminazione pericolosa dell’esercizio della libertà religiosa. Diverso è il caso in cui un centro culturale venga destinato permanentemente alla preghiera di un numero di persone tale da eccedere lo spazio disponibile o compromettere la sicurezza e la circolazione: in questo caso è chiara l’esigenza di uno specifico inquadramento normativo. È proprio questo il principio espresso dalla Corte costituzionale: se il centro culturale non presenta rischi legati alla capienza, alla sua adattabilità al contesto o alla gestione, la pratica religiosa non può essere di per sé considerata illegale. In Italia, del resto, le moschee che formalmente sono tali, cioè con una destinazione religiosa ufficiale, si contano sulle dita di una mano.

 

Quali benefici concreti avrebbe per le comunità musulmane il raggiungimento di un’intesa con lo Stato?

Innanzitutto, un’intesa darebbe alle comunità musulmane il senso della piena cittadinanza: l’approdo a un’uguaglianza simbolica assai importante. Più concretamente, l’accesso all’intesa darebbe la possibilità di partecipare alla distribuzione dei fondi dell’otto per mille, ottenendo così un finanziamento interno, trasparente e connesso a un sistema di controlli pubblici. Inoltre, l’intesa faciliterebbe l’accesso degli assistenti spirituali musulmani nelle carceri e negli ospedali, permettendo un sistema di garanzie per la presenza di operatori religiosi, indipendentemente dagli orari previsti per le visite generali. Va sottolineato che, se si riformasse la legge del 1929-1930, molti di questi aspetti potrebbero essere già regolati da una legge generale. Ma, anche in questo caso, i musulmani potrebbero temere che, in un contesto come quello italiano, che spesso non riconosce ai musulmani ciò che il diritto in teoria stabilisce per tutti, una nuova legge generale possa essere applicata selettivamente. Inoltre, c’è il rischio che una legge sulla libertà religiosa venga concepita più in relazione ai temi della sicurezza che per soddisfare le esigenze delle coscienze individuali e collettive. In questo senso, l’intesa consentirebbe alle comunità musulmane di agire con un’identità giuridica riconosciuta e riconoscibile, testimonierebbe il loro radicamento nel Paese e, come già sottolineato, costituirebbe un riconoscimento formale dell’Islam come parte integrante del tessuto nazionale.

 

Spesso si sente dire che i musulmani non sono pronti all’intesa perché non hanno una rappresentanza unitaria…

Questa linea non è mai stata applicata con gli ortodossi, i buddisti o le comunità protestanti. Attualmente, abbiamo due intese con il mondo ortodosso, una con i rumeni, già firmata ma ancora in attesa di approvazione, due con i buddisti e più di una con medesime “famiglie protestanti”. Anche il Patto nazionale per l’Islam italiano, promosso nel 2017 dal ministero dell’Interno, prevede la possibilità di più intese. Si è quindi superata la visione che costringeva i gruppi musulmani a rimanere forzatamente sotto un unico ombrello, con il rischio che l’intesa non funzionasse.

Quali sono oggi le prospettive per il riconoscimento delle comunità musulmane come enti di culto e quindi la possibilità di aprire un percorso per l’intesa?

In questo momento abbiamo una commissione per la libertà religiosa molto attiva, che ha lavorato tanto sulle intese, sia su quelle già stipulate, sia su quelle nuove. Ma, come detto, sui riconoscimenti pendenti e già istruiti (COREIS, UCOII e Moschea di Roma, in quest’ultimo caso per la modifica del riconoscimento già esistente) è il Consiglio dei Ministri che deve decidere. Fare previsioni è difficile. Si potrebbe dire, in modo forse un po’ semplicistico, che alcune componenti dell’attuale governo potrebbero avere difficoltà a presentare il riconoscimento dei musulmani come un elemento positivo della propria azione politica da valorizzare presso il proprio elettorato. Allo stesso tempo, però, si potrebbe sostenere anche il contrario. Stiamo parlando infatti di un diritto fondamentale garantito dalla Costituzione, che non dovrebbe essere al centro del conflitto politico. La libertà religiosa, del resto, è stata spesso un tema bipartisan: il progetto di legge sulla libertà religiosa risale agli anni Novanta. Andreotti redasse lo schema generale, anche se non lo presentò in Parlamento, successivamente sia Prodi sia Berlusconi lavorarono su un testo pressoché identico, apportando solo modifiche minime e anche le intese della seconda stagione (induisti, buddisti, ortodossi…) furono approvate grazie all’azione bipartisan di parlamentari sensibili alla centralità delle esigenze connesse al diritto di libertà religiosa. Non dovrebbe essere una materia divisiva. L’auspicio è che proprio perché il riconoscimento di un ente di culto comporta maggiore trasparenza, certezza nelle relazioni e chiarezza, possa essere considerato un passo positivo anche da parte di questo governo.

 

Oltre all’annosa questione dell’intesa, ciclicamente in Italia riemerge il dibattito su aspetti specifici della presenza islamica in Italia, come il velo nelle scuole e nei luoghi pubblici. Che cosa prevede esattamente la normativa italiana?

La nostra normativa è molto chiara: non vi è alcun divieto del velo che lasci completamente scoperto il volto. Può essere indossato in qualunque luogo pubblico o privato e indossato anche nei documenti d’identità. In questo l’Italia ha un precedente nel velo delle religiose. Non abbiamo quindi la tensione francese legata a un’idea che associa automaticamente al velo un sentimento di ostilità politica nei confronti dei valori della cittadinanza condivisa. Il nostro ordinamento, inoltre, è liberale anche nei confronti di veli più coprenti, come possono essere il niqab e il burqa, che ostacolano la visibilità del viso e talvolta anche degli occhi. La possibilità di circolare a volto coperto si fonda su una distinzione molto netta tra riconoscimento e identificazione. Il nostro ordinamento prevede l’obbligo di identificazione, non quello di riconoscimento permanente. Identificare significa associare una persona a un documento e verificarne l’identità. Quindi, quando un’autorità di pubblica sicurezza lo richiede, o ad esempio in un’aula di tribunale nel caso di una testimonianza, la donna completamente velata ha il dovere di farsi riconoscere sollevando il velo. Per converso, non esiste alcun obbligo di riconoscimento nel generico spazio pubblico. Una persona che circola per strada non è obbligata a essere riconosciuta e potrebbe benissimo volere circolare a capo coperto. Questo principio è tutelato anche dalla legge Reale, che vieta, per esempio, l’uso dei caschi nelle manifestazioni politiche, ma consente di coprirsi quando esistano giustificati motivi, come ragioni di salute o, appunto, motivazioni connesse all’esercizio della libertà religiosa.

Tempo fa alcuni sindaci avevano emanato delle ordinanze che vietavano in via assoluta nei loro comuni la circolazione con il burqa o il niqab. Queste ordinanze sono state però tutte invalidate dai prefetti e dalla stessa giurisprudenza amministrativa. La giurisprudenza non esclude però la possibilità di vietare gli indumenti coprenti in determinati luoghi e per determinate ragioni. In Lombardia, per esempio, non si può entrare negli ospedali con il volto interamente coperto. Questa misura ha superato il vaglio di legittimità proprio perché non è estesa genericamente a tutti i luoghi pubblici, ma riguarda luoghi specifici e si fonda su una giustificazione con cui si può concordare o meno ma che non si traduce in un divieto generale potendo, così, evitare l’accusa di divieto discriminatorio.

Nel complesso, trovo che la scelta italiana sia equilibrata. Io penso che la questione del velo – come molte altre tematiche simili – sia strettamente legata ai processi di trasformazione interna e di adattamento delle comunità. Quanto più una comunità è integrata anche sul piano giuridico nel Paese in cui vive, tanto più è probabile che alcune forme estreme, come considero il niqab e il burqa, che suscitano anche un comprensibile disagio sociale, possano progressivamente ridursi o essere abbandonate. Se invece l’Islam in Italia continua a essere percepito, o viene fatto sentire come una realtà estranea, inevitabilmente si rende più difficile la nascita di un Islam italiano. Favorire la possibilità di Islam europei a proprio agio, rispettati e tutelati nei loro diritti, sarebbe importante anche a livello internazionale. Significherebbe contribuire alla crescita di un Islam costituzionale: non un Islam addomesticato o privato della propria autonomia, ma che trovi nei diritti fondamentali e nel quadro costituzionale un terreno comune.

 

In Italia ci sono esperienze significative di dialogo tra la Chiesa cattolica e i musulmani. Questo può svolgere un ruolo positivo nell’integrazione delle comunità musulmane nel nostro Paese e nel percorso del loro riconoscimento istituzionale?

Quello del dialogo interreligioso è un aspetto che forse non è stato sufficientemente valorizzato. Penso, ad esempio, alla dichiarazione dello scorso 25 agosto sottoscritta dalla COREIS, dall’UCOII, dalla Conferenza Episcopale Italiana e dall’UCEI sulla questione mediorientale. Il fatto che nel nostro Paese esista uno spazio di confronto tra comunità religiose è un dato rilevante. La Chiesa cattolica ha curato molto questo aspetto e, grazie anche al suo ruolo politico – nel senso di “polis” – che ha in questo Paese, ha favorito un’integrazione almeno sul piano sociale delle comunità musulmane e una loro maggiore riconoscibilità civica. In un certo senso, la Chiesa cattolica ha supplito a una carenza dello Stato sul piano del riconoscimento istituzionale. Lo Stato, però, dovrebbe fare la sua parte, valorizzando gli esiti positivi di questo dialogo interreligioso, che potrebbero tradursi in risultati ancora più significativi sul piano civile e politico.

 

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